中国建筑业与国家财政政策

1 引 言

由于20世纪80年代以来经济转轨中的财政困难和多种制约因素,近20年间中国财政政策总体而言是“低调”的,主要表现是财力安排捉襟见肘,连年赤字、职能范围收缩而同时“错位”(越位与“缺位”)严重,在许多情况下维持“吃饭财政”都成为问题,就更谈不上十分积极的调控举措。但1998年一季度过后,这种情况发生很大改变。1997年爆发的东南亚金融危机对我国的影响已相当明朗,并与一系列国内问题迭加在一起,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作。于是政府在决策上果断地启动了扩张性的积极财政政策,使财政政策成为各方关注的重点[1]。

在政府积极的财政政策运用过程中,尤其是大规模的基础设施建设拉动内需和扩大就业过程中,建筑业是受益较大的产业。但是,建筑业的产出增长究竟受国家财政政策影响多少,尚未有过深入的分析。这给政府宏观调控的实施效果综合评价提出了值得关注的一个触点,也是衡量建筑业的产业支持政策和经济增长影响变量的重要方面。

2 财政政策的特点

财政政策和货币政策都是政府进行宏观调控的重要政策。财政政策是政府运用支出和收入来调节总需求以控制失业和通货膨胀并实现经济稳定增长和国际收支平衡的宏观经济政策。政府的收入和支出主要有税收和政府公共支出、转移支付等。西方经济学家认为,政府的收入和支出制度本身就具有自动调整经济的灵活性,这种灵活性有助于经济的稳定。这些财政制度就是自动的或内在的稳定器(automaticｓtabilizerｓ)。但消除经济波动,仅靠自动稳定器不够,还要靠政府审时度势,主动采取变更收入或支出的财政政策。当认为总需求水平过低,即经济出现衰退时,政府应通过削减税收,增加支出或双管齐下来刺激经济;反之,当认为总需求水平过高,出现严重通货膨胀时,政府应增加税收或减少支出,以抑制过热的经济势头。前者称膨胀性财政政策(expanｓionaryfiｓcalpolicy),后者称紧缩性财政政策(contractionaryfiｓcalpolicy)[2]。

在持续了多年的财政困难和“低调”财政政策后,1998年第二季度之后,我国为抵御外部金融危机的影响,并为应对内部经济周期的低谷与改革深化中综合形成的由“短缺”向“过剩”的阶段性转变,实行了扩大内需方针和扩张性的积极财政政策,向国有独资银行(工、农、中、建四家)大规模发行长期建设国债,使储蓄转为投资而拉动经济与社会发展,5年间累计发行长期建设国债6600亿元,引致配套资金1万多亿元,形成的建设总规模已超出3万亿元,对于国民经济的持续稳定增长发挥了显著作用[3]。众所周知,基础产业和基础设施是一个社会赖以生存和发展的基本条件,是一个国家综合实力和现代化程度的重要标志,也是国债投资的重中之重,尤其是近年的西部开发和生态环境建设的投入。大规模国债资金的注入,产生了巨大的经济效益和社会效益,更使得基础产业和基础设施建设得到了飞速发展。在国债资金的有力推动下,农林牧渔水利业、电力工业、交通运输业、邮电通信业和公共服务业等受国债项目影响较大的基础设施行业基本建设投资都取得了长足发展[4]。西部大开发几年来,一批重大项目相继开工,基础设施建设迈出实质性步伐。到目前为止,国家在西部地区新开工了36项重点工程,投资总规模6000多亿元。青藏铁路、西气东输、西电东送、水利枢纽、公路干线等关系西部地区发展全局的重大项目已经全面开工。到2002年9月底,57项西部开发基础设施工程累计完成投资960亿元,占总投资的33%,其中19个项目已竣工投产[5]。近5年来,我国经济稳定增长,结构调整初见成效;大规模的基础设施建设办成了一些国家多年想办而没有办成的大事,增强了经济发展的后劲。

国家统计局公布的统计资料显示,2002年我国经济增长8%,国内生产总值突破10万亿元。根据权威经济部门的测算,经济增长中的2个百分点,就是积极财政政策贡献的[4]。积极财政政策在中国已实行了五个春秋,在世界经济普遍不景气的情况下,中国仍能保持7%以上的经济增速,积极财政政策的功劳举世公认。

积极的财政政策具有两个突出的特点:一,以政府直接投资为主拉动总需求。在经济增长乏力,有效需求不足的情况下,通过增发国债,以财政投资拉动总需求,具有其他政策工具不可替代的效应。二,建设国债重点投向基础设施。这也是由中国基础设施、产业结构的现状和客观社会经济环境所决定的,可以缓解短期有效需求不足的矛盾,又促进长期产业结构的调整与优化,同时还提供了许多就业机会,从而有利于实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。

3中国建筑业与国家财政政策关系的实证检验

在政府积极的财政政策运用过程中,尤其是大规模的基础设施建设拉动内需和扩大就业过程中,建筑业是受益较大的产业。为了明确建筑业产出与国家财政投入之间的关系,本文从建筑业产业增加值和政府的建设支出两个时间序列入手进行实证分析。采用的方法是GrangerCauｓality分析,它的基本思想是认为如果变量Y可以用变量X和Y的历史数据来预测,并且预测效果好于仅用Y的历史数据来预测,那么就认为X是Y的Granger因[6,7]。

中国建筑业的产业增加值名义值从1952年22亿元增加到2001年的6462亿元,尤其从1991年1015亿元[8]开始,增长迅速。图1描绘了中国建筑业产业增加值1952—2001年的时间序列变动趋势(1990年不变价)。

中国政府的财政支出项目中,基本建设支出是与建筑业关系最密切的一项政府支出,因为基本建设支出的完成主要依靠建筑业。因此本文以政府基建支出作为国家财政对建筑业的投入和财政政策的指示变量,研究其与中国建筑业增长的相关关系。图2显示了历年来中国政府的财政主要支出项目的变动。基本建设支出一直是国家财政支出的最主要项目,直到1990年以后才被“文教科学卫生事业费用”超过。1998年政府基建支出1387 74亿元,到2000年就达到2094 89亿元[8],是政府财政支出的第二大开销。

用单位根方法检验建筑业增加值(CVA)和政府基本建设支出(INF)两个时间序列的平稳性,结果见表1所示。表1显示lnCVA和lnINF的一阶差分,即两个增长率序列为平稳序列,也就是说lnCVA和lnINF均为I(1)序列。因此进行两个时间序列的Granger因果检验就采用其增长率序列,因为Granger因果检验需要的是平稳时间序列,否则产生伪回归[9]。

分析中国建筑业增加值的增长与国家财政基建支出增长之间的因果关系,先假设CVA和INF互相没有预测能力,进行双变量的自回归,以回归方程的F统计量否定这样的零假设则等于承认存在因果关系[10]。检验结果见表2。二者随时间的变动趋势如图3。

表2的Granger检验结果与先前预料的不一样。虽然基本建设支出一直是财政开支中较为重要的项目,近年的积极财政政策又以大规模的基础设施建设为主要国债投入方向,但直至滞后6年的Granger因果检验都显示建筑业增加值CVA和政府基建支出INF之间没有相互预测能力。滞后7年的CVA和INF之间有相互依赖关系。滞后8年的INF对CVA又有了预测能力。滞后9年的CVA和INF又相互独立。CVA和INF的关系显得难以定论。INF是个受政府宏观调控的外生变量,对建筑业的产出预测能力不强。建筑业的产出有时会受到政府宏观经济政策的影响,但更主要的可能是产业自身技术水平、市场的实际需求、企业的经营能力等决定着产业的发展。比如在图3中,1975年以前建筑业产出的增长与政府基建投资增长的波动程度几乎一致,但在其后二者的波动程度差异较大。其原因是1980年以前,建筑业一直被当作是完成固定资产投资的附属部门,其产出受政府投资欲望左右的程度很大;但改革开放之后建筑业开始有了自己独立的地位和发展机遇,随着国内投资主体的日渐多样化,建筑业对原来作为最大的或唯一的投资业主的政府依附程度开始减弱,有了自己来自市场的增长动力,日渐成为在市场经济中具有自我技术开发、人员培训、部分产品开发能力的接近成熟产业。

4中国建筑业与国家财政政策关系的理论分析

从Granger因果检验的结果来看,国家财政政策(在这里是政府部门的基建支出)在相对短期内(6年以内)对建筑业的产出没有Granger因果关系,从另一个角度说,建筑业的产出是对社会生产和人民生活需求的满足,因此对建筑业来说,国家财政政策在短期内没有统计上明显的拉动作用。国内也有观点认为“积极财政政策并不能全面启动内需”[11],因为政府支出会对私人部门(厂商)投资有“挤出效应”。在经济上,政府和企业是两个不同的部门,虽然两个部门的投资和消费都创造着有效需求,但性质不同,一个是用看得见的手干预经济,一个是受看不见的手的支配。政府在经济萧条时可以通过发债筹资扮演投资主体的角色,但刺激经济的目的还是要促进市场主体发挥积极的作用,而不可能替代市场。从长期来说,政府部门与企业部门是对立关系,政府投资无论在社会信贷总量中的占比还是对投资机会的把握方面对企业部门都有挤出效应。“在投资和消费领域中我们能看到政府部门和企业部门冷热不均的景象,在政府投资能够直接影响的领域是一片火热,而由企业和居民需求所主导的消费市场则有点凉。”[11]关于政府积极投资的财政政策对建筑业的产出短期内没有全面拉动作用的检验结果,也可以从这种“挤出效应”得到解释,说明中国建筑业面对的市场需求及需求主体的多样化,而不仅仅是大量国债资金进入的基础设施领域。另一方面,也可以说明中国建筑业实际上还存在着过剩的生产能力,政府积极的、大量的基建支出只消耗了建筑业已有的部分生产能力,并未造成新的生产能力的增加,不能全面带动建筑业的成长。

5 结 论

建筑业与国家宏观经济政策比如财政政策的关系,是个研究较少或未曾研究过的问题。但要研究中国建筑业的成长发展和影响变量,政府经济决策的作用是不得不关注的。财政政策对建筑业影响的实证分析,对宏观经济政策的制定者有着非常实际的意义。

1998年以来,中国政府一直实行积极的财政政策,发行大量国债并投入基础设施建设,期望在此基础上拉动内需并解决一直制约我国经济发展的基础设施瓶颈问题,以保持国民收入较高的增长率。但对于政府支出中的基本建设支出和建筑业增加值两个变量进行的Granger因果研究,却显示建筑业的产出受政府基建支出带动作用不明显,看来单一的政府建设需求已不能全面地启动建设消费市场,政府消费对企业和个人的消费存在着“挤出效应”,而大量的基础设施投资只消耗了建筑业部分的生产能力。由此结论看来,虽然基础设施的公用性使政府基建投资成为必要,不可忽视的是民间对建筑产品的消费需求,比如多样化的私人住宅、办公楼需求。而且,政府通过建设投资解决劳动力就业的希望也不一定能实现,因为建筑业本身就有过剩的生产能力,可增加的就业岗位并不多。因此,积极的财政政策效果会越来越弱,财政赤字增加,后期发行的债务越来越多要支付以前的利息,长期实行是不适宜的。