国外建设工程质量监督管理的特征及启示

建立健全建设工程质量监督管理体系,全面、全过程、全方位加强建设工程质量的监督管理,是从根本上保证建设工程质量的重要措施,建筑行业对此引起了高度重视[1].本文通过对美国、英国、法国、德国、日本和新加坡等国家建设工程质量监督管理实践的学习和分析,从工程担保与保险、工程咨询、政府服务和行业教育培训4个方面总结了国外建设工程质量监督管理的经验和特征,提出了我国建设工程质量监督管理改革的几点建议,以期改善和加强我国建设工程质量监督管理。

1、发达国家建设工程质量监督管理的主要特征

1.1积极有效的强制性工程担保与保险制度

(1)凡涉及工程建设活动的所有单位,包括业主、建筑师、总承包商、设计或施工等专业承包商、建筑产品制造商、质量检查公司等,均须向担保与保险公司进行强制性投保。担保与保险的内容包括新建、改建或维护工程的结构失效,以及建筑所在场地的破坏。从项目立项开始缺陷保证期止,按合同分别由责任负责方承担担保与保险责任。全方位、全过程的工程担保与保险,为保证建设工程全寿命期质量的实现提供了经济上的保证[1].(2)实行浮动担保与保险费率制,承包商担保与保险费率根据建筑物的风险程度、承包商的声誉、质量检查的深度等综合加以考虑,在法国一般要负担相当于工程总造价1.5%~4%的保险费[2],由于担保与保险费率的确定考虑了承包商的声誉和业绩,为了得到优惠的担保与保险费率,承包商必须通过加强质量管理提高声誉、积累良好的业绩,从而促进了质量监督管理保证的良性发展。(3)强制性担保与保险制度加强了各方主体参与工程质量监督控制的能动性。通过实行强制性工程担保与保险制度,担保与保险公司将在施工阶段积极协助监督承包商进行全质量控制,以期保证工程质量不出问题,担保与保险公司就可以不承担或少承担维修费用等。承包商为了提高企业信誉,争取担保与保险费率的优惠,必须加强质量管理,想方设法提高工程建设的质量水平,这是承包商赢得良好的社会形象,在激烈的市场竞争中维持生存、寻求发展的战略选择。(4)成熟完善的工程担保与保险市场为建设工程质量目标的顺利实现提供了有效的社会保障。美国等有层次分明、专业分工细致的工程担保与保险组织体系:活跃在担保市场的担保与保险公司是市场的主体,各自承担着相互有机的不同的市场角色;各类发达的担保与保险协会服务于担保与保险公司,加强行业自律,沟通担保与保险公司和政府监管机构之间的联系;与担保和保险业相关的立法、司法、行政机构作为其外部组织,以及社会舆论监督机构。工程担保与保险市场的健全与发育完善,为工程担保与保险提供良好的法律支持和社会环境。(5)公正严格的政府监管是工程担保与保险市场培育和发展的保证。发达国家政府一般设有专门机构对工程担保与保险公司和从业人员进行严格的审查和注册认可,并对已注册的公司和个人进行年度评审,向全社会公示评审情况,促使从业公司与个人不断提高自身素质,增强承保能力。高水平的工程担保与保险行业,增强了建设工程质量的社会监督保证能力。

1.2发达的工程咨询业规范化和专业化管理

(1)严格规范的专业组织和专业人士资格认证构成咨询业有效服务于工程质量管理的前提。政府以法律法规来规范专业组织和专业人士从事工程建设管理的行为,建立完善的资质评定和审核制度,鼓励工程咨询业的从业组织和人员,以高效的工作、高质量的管理效应谋求自身发展[3].专业人士的介入,提高了工程管理的整体水平,促进了工程质量监督管理的社会化,保证了工程质量监督管理的有效性。

(2)严格行业自律,提高自身素质、能力和社会信誉,提高工程管理的服务质量。咨询行业的自律约束机制对工程质量管理和控制做出了贡献。专业人士组织和专业人士的管理,宏观上依靠国家法律法规的制约,微观上依赖行业协会的工作条例、职业道德标准的监督控制。行业协会自律制度,有利于提高行业从业人员的素质和从业组织市场竞争能力,对于提高工程质量起到了积极作用。规范专业人士工作行为,提高工效率,为建设工程质量有效实现提供了专业化社会服务。(3)公平、公正、竞争和有序的市场机制促进了咨询业的发展,为建设工程质量的社会监督提供了优质服务。统一、开放和竞争的建筑市场,咨询业高额的经济待遇和受人尊重的社会地位,加剧了咨询业的竞争,一是通过自身努力取得工程咨询执业资格。二是高效的工作和敬业精神赢得社会声誉,接受政府和业主的委托。竞争激发了咨询业提高人员素质和管理水平的自觉性和主动性,促进了咨询业的自身发展,提高了建设工程管理水平,为建设工程质量社会化监督管理提供更优质的服务。(4)咨询业多极化的深化发展,为建设工程质量持续改善创造了社会保障条件。咨询业的市场化,非常适应各层次投资主体建设工程质量监督管理的要求。呈现以下4个特点[3]:一是工程咨询单位的组织具有民营化、专业化和小规模化的特点。二是重点扶持、保护大中型工程咨询公司。三是专业协会趋于向管理科学化、经济实体化和组织国际化的方向发展。四是专业化,社会分工越来越细,基本做到以建筑业每个专业领域为基点。

1.3高效的政府服务职能

(1)政府服务成为建设工程质量监督管理的核心职能,为建设工程质量监督管理营造良好的市场环境。一是为建筑业发展而服务是政府工作的指导思想,促进建筑行业的整体发展是政府主管部门的首要任务。政府不是站在企业的对立面,不是领导机构,而是服务机构,无论是建筑法规的制定和实施,国内建筑市场的管理,还是国外建筑市场的开拓,无不体现出政府的服务职能。二是政府的作用为建立有效、公平的建筑市场,提高行业服务质量,促进建筑生产活动的安全和健康。对建筑业参与者的管理是通过政策引导、法律规范、市场调节、行业自律、专业组织辅助管理来实现的,运用经济手段和法律手段约束企业和各方主体的行为,为建设工程质量监督管理营造了良好的市场环境。(2)政府依法实施工程质量监督管理是有效发挥服务职能的关键。发达国家重视建筑立法,建筑业的法规建设和完善工作是政府建设主管部门职能机构的核心工作,各个环节、各个层次都有相应的法律法规可遵循,涵盖了包括政府监督管理行为在内的所有参与建设者,责任明确,条款具体,为严格执法提供了准确可靠的依据,是政府高效地实施建设工程质量监督管理的基础。(3)开拓国际市场是政府建筑业管理服务的重要职责,把提高本国的建筑业竞争能力、开拓国际市场作为政府的一项重要任务,在国际合作方面主要作法:

一是统一规范。规范统一是建筑市场统一的基础,各国积极参与统一标准建设,努力推进ISO组织,尽力消除进入国际市场。

二是建立区域性共同市场,促进教育体制的融合和专业人士资格的互认,为开拓国际市场提供法律支持。共同体范围内享受国民待遇,开展公开招标,优化区域资源配置,建立共同市场,为本国企业扫清了政治、经济障碍。

三是宣传和学习别国和地区的法规。政府组织专业人士组织和专业人士研究国外法规,组织各种形式的学习与培训,为本国企业提供咨询,为本国企业走向国际市场服务。

(4)信息化为提高政府管理效率和透明度、更好地服务于建筑业提供了重要手段。全球化交通的形成、全球性市场的开拓和全球信息的沟通,加速了建筑市场的国际化,发达国家积极促进建筑行业信息化的进程,尽最大可能为本国建筑行业各个层次提供国际、国内必要的信息网络服务,努力通过政府管理信息化来提高政府管理的效率和透明度,进而带动和促进全行业的信息化的进程,以知识和信息资源优势增强国际市场竞争优势。

1.4系统强化的行业教育培训

(1)教育和科研是提高行业水平、促进行业可持续发展的关键。发达国家建设主管部门都设有专门机构管理建筑业的教育和科研工作,其主要任务是从事教育和培训计划、方针的制定,专业资格审定,建筑业人力资源开发等。欧美注重高等院校在建筑业基础研究中的重要作用,日本把企业自身的科研力量看作是行业技术进步的主力军。同时,政府致力于科研成果转化为现实生产力,不遗余力地为科研成果转换努力服务。科技进步已成为发达国家建筑业的主要经济增长点。

(2)注重专业人士培训,对专业人士的技能坚持高标准、严要求。既是懂技术、管理、经济、法律的复合型人才,又有较丰富的实践经验和独立依法处理工程技术管理问题的能力。健全高等学校专业教育、职业教育、继续教育相结合的教育体系。(3)注重基础教育培训和岗位培训,不断提高从业人员的素质。设有专门机构负责对建筑业人员培训和技术水平测试,培训课程包括了建筑业的各个工种,培训与就业相结合,持证上岗,以人员的素质保证工程质量。(4)注重学习型企业的塑造,加大继续教育培训的力度,以知识更新促进科技进步,推动行业发展。发达国家把对人员的再培训作为建筑业发展的一项重要战略,对在职人员制定有多种再培训和继续教育的总体规划,通过岗位再培训,不断更新和提高从业人员的知识结构、技术水平、工作能力和整体素质,使企业以人才资源优势提高市场竞争能力。(5)高等学校教育对于建筑业发展实践的响应性是教育与实际相结合的重要体现。高等学校教育随着建筑业的发展及时进行改革,调整课程设置,改变学习计划,以社会需求确定培养目标,积极参与建筑业的理论研究和科研工作,注重专业理论学习和工程实践相结合,提高学生的素质,为学生从事高层次技术管理工作提供有效的专业教育保证,形成建设工程质量监督管理人才需求的不竭源泉。

2、加强和完善我国建设工程质量监督管理的建议

(1)转变角色,恢复执法地位,依法对建设工程质量实施强制性监督[4].转变角色就是要实现政府对建设工程质量监督管理的工作方式的转变:由授权执法向委托执法转变;由实体质量的环环把关向随机抽查转变;由“看、问”式现场检查向采用科学仪器,提供准确可靠的数据的权威性监督转变;由直接审验工程质量等级向竣工验收备案制度转变;由以施工现场对承包商的监督为主向全面、全过程监督转变。改变政府建设工程质量监管的行政职能,促进建设工程质量监督管理的专业化和社会化,以经济和法律相结合为主要手段对建设工程质量所有参与者实施执法监督。通过角色转变使政府监督构机恢复执法地位,承担监督责任,依法对所有参与建设主体的质量行为和活动结果实施公正、威慑的执法监督,使各建设主体依法承担起法律规定的责任和义务,促进我国建设工程质量终身负责制度的有效落实,促进建设工程质量监督管理水平的提高。(2)健全建设工程质量相关配套的法律、法规体系,增强建设工程质量的社会保障能力,实现建设工程质量政府监督管理的国际化和法制化。借鉴发达国家完善社会保障体系的成熟经验,加强我国建设工程质量的社会咨询服务保障体系建设,主要包括进一步规范建设监理行为,实施建设工程质量风险管理,有效地开展建设工程质量强制性担保和保险制度,培育有效的建设工程担保与保险市场,并加强对市场主体要素的监督管理,推动工程担保与保险市场和监理咨询市场的规范有效运转,充分发挥工程担保、保险和建设监理在建设工程质量保证体系中的社会保障作用,全方位挖掘各专业组织和专业人士从事建设工程质量管理的智能潜力,促进建设工程质量的专业化和社会化。同时,加速相关法律、法规与国际惯例接轨的步伐,推进建设工程质量监督管理的国际化和法制化进程。(3)建立健全建设工程质量监督管理的三大体系,保证建设市场良性运作,提高建设工程整体质量。建设工程质量的形成是一个涉及多方主体参与、受众多因素影响、涵盖建设工程决策、勘察设计、施工准备、施工建设、使用维护全过程的复杂系统,从根本上治理建设工程质量差的问题,就必须树立系统工程的观点,对其进行全面、全过程、全方位的系统治理,建立健全建设工程质量监督管理的三大体系,即各建设主体的质量保证体系,包括建设监理与工程保险在内的社会监督保证体系,建设工程质量政府监督管理体系。以规范建设主体质量保证体系为重点,提高建设工程质量生产能力;以社会监督保证体系为突破口,促进建设工程质量监督管理的专业化服务;以政府监督管理体系为驱动力,推动建设工程质量监督管理体系和建设市场的高效运转。改善建设市场要素,增强建设工程质量转化能力,保证建设工程整体质量[5]。