论水利工程质量监督的改革与发展

随着水利工程质量影响因素的多样化、复杂化,需对水利工程质量监督进行完善和改革,探寻新的发展之路,以提高水利工程质量监督效能,有效保障工程质量。

1主要问题

1.1监督体系不健全

2000年颁布的《建设工程质量管理条例》(下称《条例》)对各级政府建设行政主管部门以及铁路、交通、水利等部门的建设工程质量监督管理作出了规定。《条例》颁布后,江苏水利工程质量监督体系逐步建立,但目前尚未健全。江苏水利工程质量监督一直由省、市质量监督机构承担,但截至2008年底,全省13个市中,仅7个市设立了独立的质量监督机构。而65个县(市)中,还没有设立独立的质量监督机构。

2008年9月质量监督费取消后,质量监督机构的经费筹集还没形成固定的渠道。这既影响了质量监督机构的稳定和质量监督工作的开展,也导致难以设立新的独立质量监督机构。县级组织的水利建设,其质量监督本来就应由县级负责[1],实行省直管县后更是如此,但县级设立独立质量监督机构的难度更大。

1.2监督制度不完整

水利工程质量监督的依据是水利部1997年颁布的《水利工程质量监督管理规定》(下称《规定》)。《条例》颁布后,《规定》未进行相应修订,使得《条例》的要求未能得到具体落实。同时,10多年来,水利建设的形势、形式和要求,采用的技术、工艺和材料,执行的标准、规范和规定等都发生了很大的变化。因此,现行《规定》在一定程度上制约了质量监督机构的设立、定位和定职,影响了质量监督工作的开展。同时,由于《规定》没有具体的奖惩条款,影响了质量监督的效果。由于对质量监督的程序、手段和成果等方面缺少操作性规定,导致水利部监督总站、省监督站、市监督站之间在质量监督工作方式、方法和标准上不尽统一,甚至同一个站内部也不一致。

1.3监督效能不到位

监督体系不健全、制度不完整,既使得一些工程未能真正实行质量监督制度,也使得质量监督机构未能发挥应有效能。参建单位可能表面上是重视质量监督工作的,但当监督触及到相关单位的利益时,监督方与被监督方往往形成隐性的乃至显性的冲突,质量监督有时变为博弈群体中的一方。一些被监督对象不能提供真实全面的资料,导致监督的基础不实。监督机构提出的整改意见落实不到位,有的甚至被拒绝落实。一些被监督对象迫于规定的程序,往往只是在手续上需要质量监督,使得质量监督在一定程度上流于形式[2]。同时,监督本身也存在监督力度有深有浅、要求有严有松、强度有高有低等情况,一些监督人员主动性、责任心不强,未能及时发现和解决质量问题。

2质量监督的体制改革

2.1完善监督体系

质量监督是保证工程质量的一种必要制度安排,然而制度也有成本收益问题。在市场体制不尽完善的境况下,质量监督制度的收益远大于成本,这是加强工程质量政府监督的主要依据。同时,信任政府的传统文化,也是政府质量监督制度供给的重要原因[3]。水利工程没有直接的、具体的用户,往往不会当期、直接影响个人和群体的利益,导致用户、媒体等监督形式相对缺失,因此,水利工程质量的政府监督显得尤为重要。

制度供给包括制度设计和实施两个方面。《条例》已在总体上解决了制度设计问题,关键在于落实。当前,首先要突出加强省级质量监督机构建设,使其既具有直接承担重要工程质量监督的能力,又具有承担质量监督管理的责任和能力。其次要突出解决县级质量监督能力问题,可行的方式是行政主管部门内设质量监督机构,有条件的应独立设立,也可将监督职责赋予建设工程质量监督机构。再次是要解决省、市、县质量监督的分工问题。同时,作为体系建设的基础,应妥善解决监督机构属性、经费问题,以保证质量监督工作的正常开展。

2.2健全监督制度

一方面,应抓紧修订《规定》,通过新《规定》,完善水利质量监督的基本制度,统一质量监督机构设置,规范监督方式和质量监督检测、质量验收等行为,为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。在《规定》进行修订时,一是应突出明确《条例》规定的相关罚则,以提高《规定》的严肃性。二是应授权省级水利行政主管部门制定各地的质量监督规定,并允许各地的规定严于《规定》。另一方面,由于质量监督的技术性很强,有必要制定水利行业标准《水利工程质量监督规程》,以在操作层面上进一步规范质量监督及质量评定等具体工作。

2.3建立质量验收制度

在水利工程阶段验收、竣工验收前,质量监督机构需提交质量评价意见或质量监督报告,这种做法在理论上难以成立,实践上也存在弊端。从理论上讲,质量监督机构不是质量的责任主体。质量监督机构不需要对质量是否合格作出承诺,没有义务为建设方作出质量担保。从实践上看,一些工程明明存在质量缺陷甚至不合格,或工程质量资料不齐全,但参建方还是要求质量监督机构核定质量为合格或优良。因为人们一般认为,质量监督机构核定后,参建方就没有责任了,至少责任变小了。客观上,监督机构不可能旁站监督,对质量状况不可能完全清楚,在信息不对称情况下作出的质量评价难免缺乏准确性,并助长一些参建单位的规避心理,给工程质量留下隐患。事实上,一些经监督机构核定为合格甚至优良的工程,仍存在质量问题,有的还发生了事故。

因此,有必要建立质量验收制度。即在阶段验收、竣工验收前,由质量监督机构主持,对工程质量进行专项验收,提出质量等级建议,提交验收委员会审定。质量验收可以进一步明确参建各方的责任,理顺监督与被监督、责任主体与非责任主体的关系,并与档案、消防、审计、移民等专项验收一起,共同组成专项验收体系。

2.4建立监督机构间的协作机制

单靠水利工程质量监督机构,难以对工程质量作出准确的把握和判断。建设行政主管部门要履行对建设工程质量实施统一监督管理的职责,建立各行业质量监督机构之间协作机制,发挥各专业质量监督机构的优势,进一步提高质量监督能力和效果。当前迫切需要使监督机构间的协作制度化、常态化。

3质量监督的工作方式改革

3.1突出监督重点

质量监督机构应加强规程规范和技术标准的宣传、贯彻,帮助参建单位提高质量管理能力。但监督工作的重点应放在监督与处罚上。首先要加强监督,通过监督规范质量行为,培养和树立参建方的自律意识[4]。其次是要适度处罚,把《条例》规定的罚款、停工整顿、吊销资质资格等措施落实到位,以提高质量监督的严肃性、权威性。在具体工作上,监督机构应抓住关键节点、部位和工序,提高把握关键问题的能力,力求事半功倍。

3.2优化监督方式

由于人力、经费等原因,水利工程质量监督通常采用巡查的方式,很少采用驻点监督方式,使监督的效能大为降低。因此,对重要的、技术复杂的工程,应实行派驻现场的监督方式,或者采取阶段驻点的监督方式。这样,既可以在关键节点发现并纠正问题,又有利于提升质量监督效能。当然,质量责任的主体是以业主为首的参建各方。监督机构不应过多地干涉参建方的正常质量管理,质量监督既要避免缺位,也要防止越位。

3.3强化监督检测

质量监督机构的现场检查大都是目测,显然,工程质量不是仅靠观察就能作出判断的。监督机构应配备基本的检测设备,监督员也应具备检测能力。监督过程的复杂检测应委托检测单位承担。通过质量监督检测,提高质量监督的可信性和效能性。业主既然已经委托检测,为何还要监督检测?因为业主是参建一方,存在着隐瞒真相的主观可能,检测单位与业主也是合同利益关系,而监督检测由监督机构直接委托,可以更好地保持检测的客观性,并对施工、监理、业主的检测形成制约。

3.4扩大监督范围

过去水利工程质量监督的重点是水工建筑物和机电设备的安装质量,但近年来,金属结构、机电设备的质量问题有增多的趋势[5]。故应延伸监督范围,将金属结构、机电设备、预拌混凝土等作为质量监督对象,适时到厂家开展监督检查,加强出厂验收。质量检测也应作为质量监督检查的对象,设计质量监督应逐步实行。总之,水利工程质量监督不能再局限于工地现场,应逐步实现对水利工程质量形成过程的全覆盖监督。

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